Komisje lekarskie dokonują oceny stanu zdrowia kandydatów do służby oraz oceny zdrowia funkcjonariuszy i żołnierzy pełniących służbę, a także orzekają o konieczności zakończenia służby ze względów zdrowotnych. Innymi słowy, komisje lekarskie orzekają o zdolności lub niezdolności do służby – zarówno w zakresie żołnierzy, funkcjonariuszy, jak i kandydatów do służby.
Kwestie teoretyczne
Komisje lekarskie podległe Ministrowi Obrony Narodowej orzekają w sprawach żołnierzy i kandydatów do pełnienia zawodowej służby wojskowej, zaś komisje lekarskie podległe MSWiA (ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych) orzekają w sprawach funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych (tj. Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej).
Komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach:
- w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie oraz rejonowe wojskowe komisje lekarskie,
- w drugiej instancji, czyli po złożeniu odwołania – Centralna Komisja Lekarska oraz Centralna Wojskowa Komisja Lekarska.
W najbardziej ogólnym zarysie, zasady wydawania orzeczeń uregulowane są w ustawach dotyczących danej służby. W przypadku żołnierzy i kandydatów do pełnienia zawodowej służby wojskowej jest to ustawa o obronie Ojczyzny, zaś w przypadku funkcjonariuszy i kandydatów do służby mundurowej – ustawa regulująca daną służbę (np. ustawa o Policji, ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawy o Straży Granicznej, ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ustawa o Służbie Więziennej itd.) oraz ustawa o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Najistotniejsze w działalności komisji lekarskich są jednak przepisy rozporządzeń, które szczegółowo regulują procedurę orzeczniczą oraz zawierają wykaz chorób i ułomności uwzględniany przy orzekaniu o zdolności do służby, a także zakres i sposób wykonywania badań. Przykładowo, są to:
- dla żołnierzy – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby wojskowej i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach,
- dla policjantów, funkcjonariuszy Straży Granicznej, strażaków i innych – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa,
- dla funkcjonariuszy Służby Więziennej – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej,
- dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej – rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
Tryb orzekania oraz treść orzeczenia
Procedura orzecznicza przedstawia się następująco. Komisja lekarska po otrzymaniu skierowania wyznacza termin badania lekarskiego, a następnie przeprowadza badanie lekarskie. Wykonywany jest wstępny wywiad orzeczniczy (chorobowy), podczas którego określany jest zakres badań potrzebnych do określenia stanu zdrowia danej osoby. Osoba udaje się do wyznaczonych przez komisję lekarzy określonych specjalizacji, celem odbycia konsultacji. Jeśli ogólne badania zdrowia nie są wystarczające, komisja lekarska według własnej oceny może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych. Zazwyczaj tego typu badania specjalistyczne są zlecane, chociażby audiogram (badanie słuchu), EKG czy RTG. W wyjątkowych wypadkach komisja może skierować osobę badaną nawet na obserwację w podmiocie leczniczym, po wyrażeniu zgody przez tę osobę.
Po przeprowadzeniu wszystkich badań i zebraniu dokumentacji medycznej, komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej. Ocena stanu zdrowia jest następnie podstawą wydania orzeczenia lekarskiego, będącego tak naprawdę decyzją administracyjną stwierdzającą zdolność lub niezdolność danej osoby do służby.
Komisja lekarska zalicza osobę do jednej z kategorii zdolności do służby – w przypadku kandydatów do służby mundurowej są to litery Z (zdolny) albo (niezdolny), a w przypadku czynnych funkcjonariuszy – litery A (zdolny), B (zdolny z ograniczeniem) albo C (niezdolny). Dla żołnierzy i kandydatów do pełnienia zawodowej służby wojskowej obowiązują kategorie: Z (zdolny) i N (niezdolny); w przypadku czynnych żołnierzy zawodowych możliwa jest także kategoria Z/O, oznaczająca ograniczoną zdolność do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej. Na marginesie warto zaznaczyć, że sprawą zupełnie odrębną są kategorie wojskowe A, B, D i E, funkcjonujące jedynie w zakresie kwalifikacji wojskowej do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju, w razie ogłoszenia mobilizacji lub w czasie wojny – tj. z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej.
Każde orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów chorób i ułomności. Oznaczenie jednostek chorobowych jest szczególnie ważne pod kątem sporządzenia odwołania.
Kwestie praktyczne
Orzeczenie lekarskie rejonowej komisji lekarskiej (lub rejonowej wojskowej komisji lekarskiej), jak już wcześniej wskazano, jest decyzją administracyjną. Wobec tego, przepisy przewidują możliwość złożenia odwołania do organu drugiej instancji, tj. odpowiednio do Centralnej Komisji Lekarskiej lub Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej. Przepisy wskazują 14-dniowy termin na złożenie odwołania, liczony od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego. Odwołanie składa się do organu drugiej instancji, jednak za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Odwołanie składa się na piśmie i nie podlega ono opłacie.
Odwołanie powinno spełniać wymogi m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia – wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powinnością profesjonalnego pełnomocnika (jakim jest także radca prawny) jest jednak sporządzenie odwołania w taki sposób, który zwiększy szanse na pozytywne rozstrzygnięcie, tj. zmianę lub uchylenie skarżonego orzeczenia lekarskiego. Oznacza to przede wszystkim sformułowanie zarzutów, czyli wskazanie przepisów, które naruszyła rejonowa komisja lekarska w skarżonym orzeczeniu lekarskim. Z praktyki naszej Kancelarii wynika, że zarzuty dotyczą nie tylko spraw podstawowych jak naruszenie ogólnych przepisów administracyjnych (np. lakoniczność orzeczenia i jego uzasadnienia, niepełna ocena dokumentacji, brak odniesienia się do wypowiedzi badanej osoby), ale przede wszystkim naruszenie procedur prawno-medycznych.
Dla zrozumienia istoty orzeczeń komisji lekarskich należy jednak podkreślić, że przepisy dają komisjom lekarskim dość dużą swobodę w sprawach ściśle medycznych, tj. w zakresie stwierdzania, czy u danej osoby występują określone choroby lub ułomności. Diagnoza medyczna jest przecież rezultatem badań medycznych i wykorzystania aktualnej wiedzy medycznej. Komisje lekarskie są więc w orzecznictwie sądów traktowane jako specjalistyczne organy administracyjne, dysponujące co do zasady odpowiednią kadrą lekarską i wiedzą medyczną. Tym samym, poza przypadkami, gdy diagnoza jest rażąco (na pierwszy rzut oka) sprzeczna z wiedzą medyczną, trudno będzie podważyć trafność samej diagnozy (pod kątem medycznym, a nie prawnym!).
Jednoczenie należy jednak podkreślić, że komisja lekarska zawsze musi działać w oparciu o przepisy, tj. procedury przeprowadzania badań oraz procedury orzecznicze. Przepisy, przede wszystkim regulacje zawarte w rozporządzeniach, zawierają bowiem szereg wytycznych i objaśnień. Lekarze orzecznicy i komisja lekarska nie mają w tym względzie swobody – granice ich swobody są wyznaczone przez obowiązujące przepisy.
Przykładowo, przepisy mogą wskazywać, że przy określonych chorobach lub ułomnościach:
- niezbędna jest konsultacja okulistyczna, neurologiczna, laryngologicznej lub inna,
- orzekanie musi odbyć się na podstawie dokumentacji leczenia w poradni specjalistycznej,
- konieczne jest potwierdzenie rozpoznania np. badaniem histopatologicznym,
- w ciągu 24 godzin należy wykonać powtórne badanie w celu weryfikacji obecności substancji odurzających lub psychotropowych w ślinie lub moczu, na podstawie ponownie pobranej pod kontrolą próbki śliny, moczu lub krwi.
Naruszenie tego typu szczegółowych procedur może prowadzić do ustalenia, że badania lekarskie zostały przeprowadzone niewłaściwie, tj. niezgodnie z przepisami, a przez to – że nie mogą stanowić podstawy ustaleń komisji lekarskiej (oceny stanu zdrowia). Ewentualnego naruszenia przepisów należy jednak doszukiwać się odrębnie dla każdej jednostki chorobowej, bowiem rozporządzenia nie zawierają jednolitych procedur – każda choroba lub ułomność może mieć indywidualnie określone warunki lub sposób przeprowadzania badań. Jeśli komisja lekarska przeprowadziła badania wbrew zasadom określonym we właściwym rozporządzeniu, można mówić o naruszeniu prawa, które powinno skutkować uchyleniem lub co najmniej zmianą zaskarżonego orzeczenia.
W praktyce naszej Kancelarii spotykamy się także z innymi naruszeniami. Przykładowo, zdarza się, że komisja lekarska kieruje badaną osobę na konsultację do lekarza-specjalisty, a następnie ignoruje jego zalecenia (np. zalecenie, aby przeprowadzić dodatkowe badanie lub powtórzyć jakąś diagnostykę). O ile przepisy wprost takiego działania nie zabraniają, to jednak komisja lekarska powinna to uzasadnić, tj. wyjaśnić z jakich przyczyn zignorowała zalecenia lekarskie.
Jak już wcześniej wskazano, każde orzeczenie powinno wskazywać odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazu chorób i ułomności. Pamiętać jednak trzeba, że nie każda choroba lub ułomność została wprost wskazana w powyżej wskazanych rozporządzeniach. Jeśli danej jednostki chorobowej brak jest w rozporządzeniu, komisje lekarskiej najczęściej kwalifikują ją według paragrafu lub punktu najbardziej zbliżonego, stosując najczęściej sformułowanie „w zast.”. O ile jednak takie działanie w przypadku wojskowych komisji lekarskich znajduje podstawę w przepisach (§ 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby wojskowej […]), tak w przypadku służb mundurowych brak jest ku temu wyraźnej podstawy prawnej – komisje lekarskie muszą zatem wykazać w oparciu o przepisy prawa dlaczego dany stan zdrowia kwalifikują jako chorobę lub ułomność zawartą w wykazie.
Przykładowo, do 2018 roku tatuaż był kwalifikowany jako „blizny po samouszkodzeniach” (§ 3 pkt 3 – w zast.) i powodował uznanie kandydata za niezdolnego do służby; komisje lekarskie kierowały się wtedy wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu, które nakazywały stosowanie takiej właśnie kwalifikacji prawnej (a jednocześnie nakazywały kierowanie osoby do poradni zdrowia psychicznego i uzyskanie opinii psychiatrycznej). W 2018 roku zostało wydane nowe rozporządzenie, w którym przyjęto stanowisko przeciwne – wskazano, że tatuaż nie podlega ocenie komisji lekarskiej oraz nie traktuje się go jako samouszkodzenia. Tym samym, usunięta została podstawa do kwalifikowania tatuażu jako blizny według § 3 „w zast.”.
Po złożeniu przez nas odwołania, Centralna Komisja Lekarska (lub Centralna Wojskowa Komisja Lekarska) wydaje orzeczenie, w którym:
- utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo
- uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe (orzeka co do istoty sprawy), albo
- uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską.
Skarga do sądu administracyjnego
Od orzeczenia lekarskiego Centralnej Komisji Lekarskiej (lub Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej) – czyli orzeczenia wydanego przez organ drugiej instancji – przysługuje nam jeszcze skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, którą należy złożyć w terminie 30 dni od daty otrzymania tego orzeczenia. Co jednak istotne – skarga przysługuje w zakresie ustalenia zdolności do pełnienia służby lub zawodowej służby wojskowej. Skarga nie przysługuje natomiast w zakresie orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą (bowiem ugruntowane orzecznictwo uznaje, że tego typu sprawy nie należą do tzw. kognicji sądu administracyjnego, bowiem są to orzeczenia o charakterze wstępnym, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości).
Skarga do sądu administracyjnego jest środkiem (pismem) zdecydowanie bardziej sformalizowanym niż odwołanie. Skarga powinna spełniać ogólne wymagania pisma procesowego (np. wskazywać strony, adres i numer PESEL skarżącego, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku), a także określać naruszenie prawa. Należy też pamiętać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – zatem szczególnie istotne jest precyzyjne określenie przez skarżącego orzeczenia komisji lekarskiej, które w ocenie skarżącego miało charakter niezgodny z przepisami.
Składający skargę do sądu administracyjnego zwolniony jest z kosztów sądowych (czyli np. wpisu od skargi, opłat kancelaryjnych) – sprawa dotyczy bowiem stosunku służbowego. W przypadku przegranej, nie wyklucza to jednak możliwości zasądzenia od przegrywającego na rzecz strony przeciwnej (komisji lekarskiej) kosztów zastępstwa (tzw. wynagrodzenia prawnika), choć dotyczy to jedynie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (tj. sądem drugiej instancji), a nie wojewódzkim sądem administracyjnym.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny uprawniony jest do badania orzeczenia lekarskiego wyłącznie pod względem formalnym. Nie może zaś wypowiadać się co do merytorycznej poprawności rozpoznania stanu zdrowia, dokonanego przez komisję lekarską – nie posiada bowiem w tym zakresie stosownej wiedzy medycznej. Przepisy nie dają sądom administracyjnym instrumentów prawnych umożliwiających dokonywanie takiej oceny, np. przy pomocy biegłych sądowych. Sąd nie jest zatem uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. III OSK 5019/21).
Oznacza to, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony. Sąd bada, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Sąd kontroluje też, czy orzeczenie lekarskie zostało wydane na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna.
Warto też podkreślić, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (tj. przed komisjami lekarskim obu instancji) – powołanie nowych dowodów na etapie skargi do sądu administracyjnego jest ograniczone tylko do dokumentów, a i to tylko w sytuacjach wyjątkowych, tj. gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Warto zatem zadbać, aby jak najszybciej przedłożyć komisji lekarskiej stosowną dokumentację medyczną – najlepiej nie później niż na etapie odwołania.
Podsumowanie
Podsumowując, należy wskazać, że postępowanie przed komisjami lekarskimi jest procedurą stosunkowo skomplikowaną, opartą w dużej mierze na specjalistycznej wiedzy medycznej i swobodnym uznaniu orzeczniczym, którego granice wyznaczają przepisy rozporządzeń. Naruszenie przepisów przez komisje lekarskie jest częstokroć trudne do wykrycia i wykazania. Posiadanie pełnomocnika procesowego pozwala jednak na skorzystanie z jego wiedzy i doświadczenia, w tym umiejętności formułowania zarzutów procesowych. Radca prawny przygotowuje i składa wszelkiego rodzaju pisma procesowe, w tym m.in. odwołanie i skargę do sądu administracyjnego, a w razie wyznaczenia rozprawy – reprezentuje klienta w sądzie.
Autor artykułu:
tel. (+48) 452-808-508
LIVROS Kancelaria Radcy Prawnego Dariusz Jarmoc
ul. Wyszyńskiego 2/1 lok. 114, Białystok
https://www.livros-kancelaria.pl/
Jeśli uważasz, że Twoje interesy wymagają pomocy radcy prawnego, nie wahaj się i skontaktuj się z naszą Kancelarią. Jesteśmy gotowi, by Ci pomóc.
